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什么叫生态红线?
浏览:1313来源:未知作者:未知时间:2021-09-18

吴必虎、谢冶凤

两山理论是指导自然保护地管理工作的基本准则


党的十八大以来,随着中国工业化、城市化进程加快和基本完成,整个国家经济实力提升,发展质量和生态文明重要性日渐凸显,党中央和国务院及有关部门相继出台了一系列强调生态保护的政策文件。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“加快生态文明制度建设”。基于此,中共中央、国务院及其办公厅先后发布《生态文明体制改革总体方案》(2015,以下简称《生态体改方案》),《建立国家公园体制总体方案》(2017,以下简称《国家公园体制方案》),《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(2019,以下简称《保护地指导意见》)。其间国家发改委等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》(2015),原环境保护部等10个部门联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(2015,以下简称《保护区监督通知》),原环境保护部发布《生态保护红线划定技术指南》(2015,以下简称《红线划定指南》)。

为切实推进、落实以上各项政策,其中一项重要举措就是划定协调保护和发展关系的生态红线。根据生态环境部《红线划定指南》规定,需要明确划定生态红线的区域包括重点生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区和禁止开发区。其中禁止开发区是指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。主要的禁止开发区包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等自然保护地。
作为重点生态功能区的一个组成部分,禁止开发区是指“禁止进行工业化城镇化开发”的区域,而并不排斥传统的农牧业和低强度的自然教育、自然游憩、生态旅游和观光游览等低密度利用方式的存在。但是最近一段时间以来,某些部委和一些地方在进行环保督察和土地督察过程中,由于层层加码原因特别是害怕担责的心理,不讲科学、缺少论证,短时间内在禁止(工业化城镇化)开发区内对自然游憩和生态旅游设施也推行一刀切式的关停、拆除,“把孩子和洗脚水一块儿倒掉”,对当地经济发展和社会稳定带来了一些负面影响。对此,我们要认真学习领会习近平生态文明思想,需要对“什么是生态红线”进行科学界定、正确理解、合理施政,为社会经济和谐稳定发展创造更好的条件。

绿水青山与金山银山是一体两面、辩证统一的关系,只有保护好了绿水青山,才能创造金山银山;在适当的条件下,应当选好路子、合理利用绿水青山,为人民带来金山银山。习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”理论,具有高度科学性和实际指导性:“我们过去讲,既要绿水青山,又要金山银山。其实,绿水青山就是金山银山”。习近平在《绿水青山也是金山银山》一文中明确提出,如果把“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势,那么绿水青山也就变成了金山银山”。
在习近平生态文明思想中,明确回答了两个关键问题:一是“保护生态”要“以人为本”。习近平总书记数次强调:“良好生态环境是最普惠的民生福祉,坚持生态惠民、生态利民、生态为民”。二是“保护生态不等于人类啥也别干”。习近平总书记强调:“不搞大开发不是不要开发,而是不搞破坏性开发,要走生态优先、绿色发展之路”;“要正确把握生态环境保护和经济发展的关系,不能把生态环境保护和经济发展割裂开来,更不能对立起来”。

划定保护地红线需要考虑地理差异性,应因地制策、因时施策


首先需要明确,划定生态保护红线是一项法定要求,也是各地各行业都要遵循的可持续发展路径,这是我们讨论问题的基本立足点。《环境保护法》第二十九条规定:“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”。中央《生态体改方案》要求“合理界定国家公园范围”。中央《保护地指导意见》明确提出:“逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”。生态环境部《红线划定指南》规定:“生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界”。这些立法和政策对哪些地方需要划定生态红线、不同保护地类型实行不同程度的保护力度,都作出了明确的规定。但是在技术层面上,依据哪些条件进行划界、以前若干年划定的界线是否全都科学可行、保护地内部又需要划分出哪几类区域,仍然存在相当大的疑虑和混乱。

较长时期以来,自然保护界流行着从西方引进来的核心区、缓冲区、试验区概念体系和规划管理模式,生态环境部《保护区监督通知》就仍在采用这一解释体系。国家标准GB/T 20399-2006《自然保护区总体规划技术规程》也规定“自然保护区内部按照主导功能性差异分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区”。这一无视地理差异和被保护对象的差异,整齐划一地要求各地都要实施三分法,本身就存在不科学的嫌疑。三区划分方式并非所有自然系统的自身规律,而是人类在有限的区域研究后提出来的,因此这种模式不可能符合所有生态系统。众所周知,生态系统存在多样性,再加上我国幅员辽阔,区域自然地理条件差异极大,从理论上讲,不存在一套能够普遍适用于所有生态系统管理的分区模式。
对于像青藏高原这类敏感程度高、承载力低的生态系统而言,可能全境都应当被视为生态脆弱区而需要高度重视其生态环境的保护;而对于一些承受人类扰动能力强的生态系统来说,例如柬埔寨古都吴哥地处热带雨林,在遭到战争破坏被弃用后不久即被雨林所覆盖,即使全境被划为实验区亦不会影响其生态系统稳定。所以,三区模式本身作为生态红线划定及后续管理的根本依据是不科学的。事实上,一些自然保护地和重要生态功能区又存在划分时随意性和主观性大,时空尺度前后不一致(林勇等,2016)等问题,对于后续基于生态红线的生态系统管理带来了很大的困扰。

实际上,上述三区模式近年来在中国生态文明建设顶层设计中已经扬弃不用,自2019年中央文件《保护地指导意见》采用核心保护区与一般控制区二分法之后,实际上已经放弃了上述三区模式。三分法被弃用之后,如何调整、管理原来的缓冲区?有些人认为,把原来的缓冲区统统划入核心保护区就可以了。这样武断的解决方案,不仅违背《红线划定指南》提出的“合理性”“协调性”“可行性”三大科学原则,也对缓冲区范围内的当地社区的产权地位与发展利益带来不公平的限制,由此造成地方政府和涉事主体的法律冲突和利益矛盾。
即使在生态环境领域内部,对保护地生态红线的定义、划定及其管理要求也一直处于调整、变化之中。如何划定各类保护地的生态红线?《红线划定指南》要求:“自然保护区原则上全部纳入生态保护红线”。其余类型的保护地如国家公园、自然公园、风景名胜区、文物保护区等,则需要“根据生态保护重要性评估结果并结合内部管理分区,综合确定纳入生态保护红线的具体区域范围”。这就是说,除了自然保护区的生态红线如何划定比较确定外,其它类型的保护地的生态红线如何划定并未提出明确的技术要求、更未能很快提出解决方案。


从地理学的原理出发,保护地的边界划定及其后续管理需要充分认识和深刻理解区域差异性及季节差异性。根据不同地理区域的生态稳定性(脆弱性),根据被保护对象对人为活动的不同敏感程度、敏感季节,根据人类不同接触行为在不同季节对生态系统的不同影响,识别、划定具有突出差异性和一定灵活性的生态红线,对划入生态红线内的区域实施不同的管理政策和管控措施。地理科学认为,生态系统的类型和它对人类活动的耐受度,不同区域存在巨大差异,这也是为什么很多国家采取一园一法(为每一个国家公园单独立法)的基本原因。对于不同自然地理条件的区域、不同生态足迹的人类行为、不同季节野生动物对人类活动的敏感性等情况,需要制定不同的生态红线划定与管理模式。

边界识别与划定,其实不仅是单一的自然科学问题,同时也是个多目标的管理问题。如果仅仅从科学要求单一目标去理解、制定和实施生态管理,要么难以达到多利益主体的目标一致,要么制策之后难以予以实施。也就是说,制定保护边界、实施红线管理,绝不是一个简单的科学问题,更不是一个独立的政府机构就能控制的问题。它们一定是权衡多方价值观和利益链之后、基于科学原理寻求达到的一种动态平衡。针对长期以来形成的中国国情,绝大多数自然保护地都有大量居民在内、自然保护行为与利用资源的利用势将长期共存。


为了实现保护地内的生态保护目标,有些学者认为可以采取将居民进行“生态移民”迁出去的办法,提出这种方法的人至少没能很好地理解多目标管理问题。大多数情况下,保护地内生活的原住民,他们本身就是生态系统的一个组成部分,那种认为生态系统就是自然植被和野生动物的认识,不仅片面,也非科学。数千年人与自然共生的状况,也许是今天值得保护的原因。秦岭深处的国家一级保护动物朱鹮的生存,需要当地农民水稻耕作形成的生态的支持。另一方面,中国是一个“旧大陆”国家,千万年来人类已经遍布几乎所有可以居住的地域,并长期持有“天人合一”的人地关系价值体系,动辄言移民的想法,不仅不生态,而且反生态。从城市化发展的规律来看,虽然可以逐步吸走保护地内的农牧区人口,但是我们不要忘记进入城市的居民仍然存在进入保护地进行自然游憩的需求,而且这种游憩需求会随着城市化进程和受教育水平的提高而提高。无论从哪一个角度看,把核心保护区视为不让人类进入的区域,都是不科学、没必要和不可行的政策选择。

理论上讲,利用生态红线对自然保护地进行生态系统管理是在对不同生态系统特征进行充分分析后所决定的,不应被“万园一策”的红线划定和管理模式(例如三区或二区模式)所限定。地理学和生态学理论都说明,生态红线并不仅是一条静态物理空间划线,而且也是生态系统动态管控的基线(baseline),生态红线是指生态系统能够承受的外界干扰(包括人类活动)带来的自身系统改变的范围,或称之为生态系统可接受的改变极限(LAC,Limit of Acceptable Change)。基于这一极限,可以通过限制自然保护地中人类活动的数量,提高人类活动的质量,来降低单位人类活动对生态系统的影响强度,最终将人类活动控制在生态系统稳定性可以接受的“红线”之内。

国际经验证明,LAC是一种有效、且有利于兼顾地方发展的生态系统管理哲学和工具。简单而言,LAC在系统调研和综合分析生态系统既有特征基础上,计算出生态系统能够承受的各项自身构成要素(例如鸟类数量)或能够承受的人类活动量(例如游客到访量)的指标,然后持续监测其动态变化,并在这一过程中广泛权衡自然和社会经济等多方面指标,最后基于各项指标,确认是否需要做出响应以防止进一步的不利变化。基于LAC思想的自然区域管理能够有效确定保护地生态红线,有效实现生态红线范围内的资源管理,保护绿水青山,限制人类活动数量,在合理范围内提高人类活动质量,将人类对生态环境的影响最小化。

明确保护地可建设范围、科学许可自然资源可利用方式


解决了什么是生态红线的问题,接下来就要回答在生态红线内的区域如何处理人地关系的问题了。具体来说,就是要明确回答划入核心保护区内的那些地域,包括旅游者在内的人类活动能不能进入?里面能不能搞一些必要的解说、接待、服务设施,也就是能不能开展适量的建设?
对于这个问题,实际上中央《生态体改方案》明确作出了权威指示:“国家公园实行更严格保护,除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外,禁止其他开发建设”。中央两办《国家公园体制方案》重申了“除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动”,换句话说,即使在施行最严格保护的国家公园里面,只要“不损害生态系统”,“自然观光、科研、教育、旅游”一类的“开发建设活动”仍然是可以搞的。依据《全国主体功能区规划》、《全国生态功能区划》和《红线划定指南》等文件,禁止开发区禁止的是“进行工业化城镇化开发”,其他类型的“不损害生态系统的”观光旅游等旅游活动并不会被排除在外。

但是从2015年以来出现了保护范围“悄悄扩大”、保护力度“逐步收紧”的现象。一刀切地将三分法中的缓冲区划入新体系中的核心保护区的技术规程,实际上是生态环境部门悄悄扩大其势力范围,这一做法既缺少科学依据,也损害原缓冲区内各产权主体的合法权益。
与2015年的《生态体改方案》和2017年的《国家公园体制方案》说法不同,2019年的《保护地指导意见》提出的管理政策变成了:“国家公园和自然保护区实行分区管控,原则上核心保护区内禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理,限制人为活动”;“在保护的前提下,在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动,构建高品质、多样化的生态产品体系”。生态环境部《保护区监督通知》规定“禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展任何开发建设活动,建设任何生产经营设施”;“对在核心区和缓冲区内违法开展……旅游开发等活动,要立即予以关停或关闭”。也就是说,国家公园和自然保护区的核心保护区禁止包括旅游活动在内的人类进入,只有在国家公园和自然保护区的控制区,以及整个的自然公园内,才可以允许人类进入开展适量的资源利用活动。

针对“(所有类型)核心保护区内禁止(所有类型)人为活动”这一政策,在这里我们有必要严肃讨论一下核心保护区内能不能容许人类进入、哪些类型的保护地更宜于人类进入、在适当的时空条件下可以允许什么样的人进入等三个科学问题。
首先我们应该了解为什么需要限制人类进入核心保护区的基本原因,唯一科学的解释就是进入就会“损害生态系统”,也就是说,如果不存在“损害生态系统”的情况,就可以允许“人为活动”。我们知道每一个自然保护地的主要保护对象都各不相同,它们对人类活动的敏感性也千差万别。对于以野生动物为主要保护目标保护地来说,它们对于“人为活动”比较敏感,“核心保护区内禁止人为活动”这一规定尚可理解,也便于执行;但是对于以山区地质地貌、水体瀑布和热带雨林植被等为审美和研学对象的自然景区,以及以人类活动创造的历史建筑古迹为主要保护对象的文化遗产核心区,不让人类活动(观光旅游活动)进入,不仅没有必要,而且根本很难执行。《红线划定指南》本身也明确了:“划定生态保护红线的最终目标是在保护重要自然生态空间的同时,实现对经济社会可持续发展的生态支撑作用”,如果不考虑保护对象的差异性、不考虑同一保护对象在不同纬度、不同海拔等地理条件的差异性,不考虑人为活动所产生的生态足迹的差异性,一刀切式地拒绝“(所有类型)人为活动”,既不科学,也不现实。

如果政策制定者和自然保护学者能够尊重科学,分地制策、因地因时施策,那么如何在严格保护的前提下,实现核心保护区内合理有效的“人为活动”管理呢?仅就生态旅游活动来讲,这方面国际上也已有成熟的科学理论作为支撑,这就是游憩机会谱(ROS,recreation opportunity spectrum)理论。ROS理论主张在不同保护程度的区域内提供不同的人类游憩机会:在最原始的荒野区域(核心保护区),可以提供享受孤独、自省的自然游憩机会;随着保护程度的逐渐降低,在可达性、设施配置密度、人类活动强度等指标方面就可逐步提高,逐步给国民提供科考探险、自然野生动物旅游、自然教育、健康休养、户外运动和风景观光等游憩产品。不同区域的核心保护区和一般控制区内适宜开展的人类游憩活动类型不同,基于此,就可以有效兼顾保护和利用,将绿水青山转化为金山银山。

需要指出的是,目前在上述生态红线划定和管理仍然存在重重问题的情况下,不经过科学论证和依法程序,就对保护地内的旅游设施、基础设施一刀切作为“违建”加以拆除,不少地方对明确纳入一般控制区的自然公园内的设施也不放过。从学理上说,整改和拆除行动执行之前,生态部门应当对保护地的生态系统特征进行研究,充分论证其对人类活动的承受能力。对属于自然公园的风景名胜区、森林公园、湿地公园等范围内的“人为活动”具体内涵明确之前就匆匆拆除设施并不妥当;即使是自然保护区,其实验区范围内的建筑是否有必要拆除,也需要认真研究确定。

从法理上讲,应当坚持“法不溯及既往”的基本原则。对其前经过正常审批程序、合法建设的项目,特别是那些建设前就获得了部门规划、发改委立项审批,有些还可能是响应国家号召的扶贫项目,也不分青红皂白一体拆除,政令前后矛盾影响官方公信力。原本受到支持的项目在环保行动中又被强制拆除,还将导致投资者在建设中投入的资金无法收回,惠民政策无法持续,政府可能面临行政诉讼、社会稳定、审计追责、民众上访等风险。“运动式”环保行动对地方政府、资本市场和部分从业者造成威压,消磨生态产业热度和相应创业积极性,影响地方依靠生态环境的可持续发展。
我们需要尽快从立法和技术两个层面,确保保护地生态红线的科学划定及后续基于红线的科学管理。在相关法律法规出台之前,不妨让子弹飞一会儿,不宜急吼吼出台未经充分讨论和试验的政策条规。即便是基于现有红线展开环境执法,也不能由某一部门说了算,而是应当由行动部门与最初的项目批准部门及其他相关部门共同参与讨论,通过科学论证来决定生态红线范围内的建筑拆哪些、留哪些,因为全部拆除既没有必要,也不符合社会效益最大化的原则。地方发展离不开政府招商引资和资本市场的投资热情,长期来看,由于环保行动造成的威压,在面临生态保护问题时,地方政府可能选择直接放弃遵循“生态惠民、生态利民、生态为民”的法则,导致地方难以可持续发展。这对已经陷入地方财政危机和缺乏发展动力的许多地方政府和当地居民来说,面对全国就业形势趋于严峻、面对新冠肺炎疫情造成的大量民营企业破产的经济形势而言,不啻是一个雪上加霜的挑战。

在权威、科学、合理的法律法规出台前,利用生态保护红线开展自然保护地生态系统管理应当包括两个基本步骤:一是基于不同保护地的生态系统特征,以及对生态系统的持续监控资料,因地制宜科学划定国家公园和自然保护区的核心保护区和一般控制区(而非直接沿用旧的分区划线),并确认不同区域能够提供的游憩机会类型;二是对所有类型自然保护地应用LAC思想和工具,设立不同管控区域内的动态监测指标,并进行持续的监测,因地制策、因时制宜、动态管理、健康发展。

(来源:吴必虎、谢冶凤 北京大学城市与环境学院)